土地制度困境：出让金90%被政府拿走
而农民的宅基地作为农民的福利性财产，到目前为止还没有入市的希望。
“没有一个开放的市场，就不能发现价格。”中国社科院农村发展研究所土地政策专家王小映在接受本报记者专访时表示，“城乡二元体制下，最大的不公平在于财产和土地的二元体制，从这个源头上引发了现在的城市农村的拆迁补偿标准不同的不公。”
王小映表示，今后的改革方向是，城市和农村、国有建设用地和集体建设用地的双轨制要并成单轨制。
两种土地制度如何并轨
《21世纪》：同样是拆迁补偿，城市住户是按照《城市房屋拆迁条例》，而农村居民则是按照《土地管理法》来确定补偿方式。在城乡结合部，类似的地段，只因为一边是城镇，一边是农村，导致两者的赔偿金额差距有天壤之别。应如何解决这一问题？
王小映：农村土地拆迁补偿一直以来是房地分离的，地上的房屋按照一定的评估价补偿，土地的补偿则按土地管理法规定，参照农用地的补偿标准来补偿。
但是在用途管制的前提下，建设用地比农用地更稀缺，按照市场配置来定价的话，被拆迁的集体建设用地价格应该是远远高于农用地的。
合理的补偿办法应该是：第一，房随地走，房地不能分离，因为在某些区位好的房子之所以高价，很大一部分是土地使用权的价值而非房屋本身的价值，应该一并估价而不是分开估价。
第二，适当考虑区位因素，偏远地区的补偿标准跟城乡结合部的补偿标准肯定是不一样的。
第三，不能按照土地现有用途来补偿，农用地被征用后可能作为商业用地，这时候它的价值和补偿标准就不能按照原先农用地的标准来算。总之，补偿标准应当按照周围地区类似性质的土地的合理价位来算。
《21世纪》：农村的集体建设用地和宅基地目前不是一个开放的市场，如何发现价格呢？
王小映：没有一个开放的市场，就不能发现价格。城乡二元体制下，最大的不公平在于财产和土地的二元体制，而房产则是最主要的份额。
城市的房产可以上市流通、自由转让交易，而农村的宅基地只能继承不能交易，没法形成市场价值，这才是最大的不公。从这个源头上引发了现在的城市农村的拆迁补偿标准不同的不公。
今后的改革方向是，城市和农村、国有建设用地和集体建设用地的双轨制要并成单轨制。
《21世纪》：国有土地和集体土地应该如何并轨？
王小映：目前有两种思路。一是在现有土地制度下，目前各地兴起由政府主导，以土地征收为手段的综合整治，比如宅基地换房、城乡建设用地增减挂钩等做法。
当然，农民上的楼房可能还是属于集体建设用地，可以通过某些方式置换成国有建设用地。整合的目的有两个，一是节约了用地，方便了规划，二是慢慢地集体建设用地通过征地手续基本都变成了国有土地。
但这种整合的思路无法改变农村拆迁补偿和城市标准不一样的问题。所以第二种思路，就是要从法律、制度和体制上去打破城乡土地二元体制，建立统一的城乡土地市场和土地政策。政府在土地的用途规划、征收和监管上，不应该再与所有制挂钩，而应与使用权挂钩。目前的体制是国有土地有一套规则，集体土地又有一套规则，而以后要逐步脱钩。
所谓的一体化当然也不是完全放任自流，也需要一定的用途区分，例如农用地就是用同样的一套标准，不管是国有的还是集体的，建设用地无论是国有还是集体，只按照经营性用地和公益性用地的不同用途来实行一套规则。
土地财政阻力
《21世纪》：现在改革主要的阻力在哪儿呢？
王小映：地方政府对土地财政的依赖过强。我们调查发现，许多地方的商业项目用地的补偿款占土地出让金的比例是8%到10%，剩下的都被政府拿走了。这也是许多地方政府热衷于土地储备和招拍挂制度、而不愿意让企业与被征地对象直接协商交易的原因。
现在有个认识误区，即土地财政源于现行分税制下的地方财权与事权的不平衡。我认为，只要有征地制度存在，地方政府不管有没有钱，都会去利用这个制度。现在基层财力越充裕的地方，征地、拆迁越是搞得热闹。穷的地方反而搞不起来，因为土地储备需要前期投入，包括预付土地补偿款和把生地开发成熟地的费用。所以地方政府热衷土地拆迁与分税制并无必然的关系，是制度本身引导了利益团体去利用制度来谋取利益。
《21世纪》：土地市场完全放开会有一些问题吗？
王小映：改革不能一步到位，只能循序渐进。一旦市场放开之后，基于中国人多地少，土地资源稀缺的前提，原先被体制压制住的土地增值会一下子爆发出来，会带来很大的投机。
另外，如何实行市场化、如何流转，目前都没有现成的模式可用，还没有准备好一套完善的制度去代替现有的制度。这都需要慢慢地摸索，摸着石头过河。政策改变本身是有风险的。土地市场太过于复杂，涉及到区位、用途，这中间的利益纠纷和冲突层出不穷，一旦完全放开，很容易失控。所以需要从风险最小，最容易推行的地方做起。所以十七届三中全会提出要从城市规划圈外做起，逐步建立集体建设用地的流转市场。
《21世纪》：目前的拆迁纠纷除了补偿标准之外，还存在一些什么问题？
王小映：国外这种纠纷，如果引起诉讼，一般都需要法院作最后的裁决。例如对政府做的规划、给的补偿、征地的程序有异议，就可以跟法院申诉，法院如果判你胜诉的话，政府就没有任何办法去搞强拆。未来的发展方向应该是建立这么一个制度。但建立的前提是首先你要把用途管制和征地分开来。用途管制是一套农用地转用的审批制度，征地就是征地，现在的制度是把用途管制和征地混在一起，长期以来就把征地视为用途管制的手段。将来征地范围缩小了，这两者就应该区分开来，征地有它的手续，是用于公益性用地征收的，是一个临时性的制度，而用途管制涉及到社区规划，是一个长期性的机制。
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